Hace una década miles de “beneficiarios” de títulos mineros querían negociar, hacer líquida, la generosa participación que el gobierno les había concedido en los recursos del subsuelo. El otorgamiento de títulos mineros había sido una verdadera piñata de los recursos del subsuelo, que habría de tener un altísimo impacto ambiental, pero a sus beneficiarios les parecía mucho tener que pagar un impuesto para la ganancia ocasional en la eventual cesión de sus títulos mineros. Paradójicamente, esa podría considerarse un “arquetipo” de lo que es una “ganancia ocasional”. La tarifa general del impuesto complementario de ganancia ocasional era entonces del 33 por ciento. 

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Simultáneamente, pese al ambiente entonces muy hostil para hacerlo, diversas organizaciones y estudios estaban cuestionando a las grandes empresas mineras multinacionales que operaban en Colombia por (i) los impactos sociales y ambientales de sus operaciones; (ii) el no pago adecuado de regalías; y (iii) por un régimen descarado de privilegios tributarios.  

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Las grandes empresas mineras (Anglo American, Anglogold Ashanti Colombia, AUX Colombia, Carbones del Cerrejón Limited, Colombia Natural Resources, Drummond Ltd., GranColombiaGold, Eco Oro Minerals Corp., Minas Paz del Río, Mineros S.A., MPX Colombia, Prodeco y Vale, entre otras) a través de su Asociación, iniciaron entonces (enero-febrero de 2012) campaña de lobby para evitar que en el proyecto de reforma tributaria se eliminaran sus ventajas tributarias establecidas en la ley y otras ilegalmente reconocidas por la administración, como la insólita deducción (que la DIAN le reconoce a las empresas mineras) por el pago de regalías.  Los “beneficiarios” de títulos mineros necesitaban también que se mantuviera o mejorara ese régimen de ventajas tributarias porque obviamente eso tenía un impacto en el valor de su título. El lobby conjunto de ambos resultó extraordinariamente exitoso. 

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Solo para ilustración sobre los problemas de formación de la política pública (tributaria, en este caso), en un ambiente de captura del Estado, considero muy oportuno (con ocasión de la reforma tributaria presentada por el gobierno del Presidente Gustavo Petro), dejar aquí la cronología de ese “lobby” muy exitoso.

  

1.   Marzo de 2012: 

La Asociación del Sector de la Minería a Gran Escala (SMGE) presenta una “investigación” sobre la renta minera del Estado: 

 “SMGE presenta análisis del perfil fiscal minero en Colombia, junto con Ernst & Young, Fedesarrollo y el Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia”

 

2.   Marzo de 2012: 

El lobby minero llena los titulares de los medios de comunicación especializados con titulares como los siguientes, que resultan de mencionada “investigación” y el evento que hizo conjuntamente con Ernst & Young y la Universidad Externado de Colombia:  

“La carga fiscal para la minería en el país (…) es mayor al resto del mundo”

“Eliminar deducciones sería ilógico”

“se incluirían artículos en la Reforma Tributaria tendientes a eliminar las deducciones por regalías para las empresas mineras y petroleras”

“la industria minera no tendría incentivo para operar en el país, por lo que iría a otras partes del mundo”.

  

3.   Marzo – Diciembre de 2012: 

Trámite del proyecto de ley de reforma tributaria. El Lobby minero se defiende de la revisión de régimen de regalías y de la posible eliminación de sus privilegios tributarios, invocando el “estudio” ya mencionado. 

 

En la Revista Dinero bajo el título: “Grandes mineras advierten peligro de fuga, si aumentan regalías”, la directora de la Asociación del Sector de la Minería a Gran Escala (SMGE) ataca propuestas de Reforma Tributaria que afectarían el sector. Dice que la participación del Estado en la renta de las actividades minera y petrolera (government take), en Colombia:

 

“se ubica en el más alto nivel de los ocho países hacia donde podrían dirigirse los inversionistas (Argentina, Australia, Canadá, Chile, Perú, Sudáfrica, Indonesia y Colombia), de acuerdo con un estudio de Ernest & Young y la Universidad Externado de Colombia”.

 

Citando este informe, la directora del gremio minero aseguró en el mismo reportaje, que el “government take” del Estado colombiano “está entre el 43% y 77% para el caso del oro y del carbón entre el 54% y 80%”.

 

El proceso concluye con la Reforma Tributaria contenida en la Ley 1607 de 2012 que mantiene todas las ventajas tributarias de la minería en Colombia: deducibilidad de las regalías para efectos del impuesto de renta / descuento tributario en el impuesto de renta por el IVA pagado en la adquisición de maquinaria pesada para la minería y las demás industrias básicas). Como si fuera poco, se aprueban nuevas ventajas tributarias que benefician muy directamente a ese sector: (i) descuento sobre el IVA pagado por la adquisición o importación de bienes de capital en el año de adquisición; y, (ii) reducción del 33% al 10% de la tarifa del impuesto complementario de ganancia ocasional[1], reducción que ansiosamente esperaban quienes tenían negocios pendientes de cesión de títulos recibidos de la gran piñata de recursos del subsuelo.

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Un estudio posterior (abril de 2013) de los Profesores Guillermo Rudas y Jorge Enrique Espitia demostró que la participación del Estado en la renta minera era muy inferior a lo que sostenía el estudio de Ernst & Young presentado por el lobby minero. Por ejemplo:

“Para el carbón, los resultados aquí obtenidos arrojan una participación del Estado entre el 11 y el 27%, en contraste con el rango entre el 51 y el 68% de las estimaciones de la firma consultora”

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En Comunicado (mayo 12 de 2013) de los coautores del estudio “Minería en Colombia: fundamentos para superar el modelo extractivista” (del cual hace parte el trabajo de los Profesores Guillermo Rudas y Jorge Enrique Espitia), explican que su estudio “se sustenta única y exclusivamente en datos oficiales de la DIAN, el DANE y de las empresas mineras”. Y, sobre el estudio de Ernst & Young presentado por el lobby minero, señalan en el mismo comunicado que: 

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“no considera impactos ambientales y sociales y se basa en empresas hipotéticas y tasas tributarias nominales”.

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Sin entrar a dirimir la polémica entre los resultados de los dos estudios, resulta evidente la inconveniencia de que las universidades hagan (participen o pongan su sello) a este tipo de estudios de consultoría para los grupos de interés.

Eso profundiza las evidentes asimetrías de información y capacidad de análisis que caracterizan la formación de nuestras políticas públicas y aleja a las universidades de su función natural que es la investigación independiente, la generación de verdadero conocimiento. Una primera lección en este sentido sería la necesidad de que las universidades adoptaran (y observaran) estrictos códigos de autorregulación. Es indispensable porque la sociedad necesita confiar en la autoridad científica, en la independencia y en la objetividad de sus universidades, no solo de las públicas sino también de las privadas. Digámoslo con sus nombres: la autoridad y la independencia de la Universidad Externado de Colombia, como de la Universidad Nacional, la Universidad de los Andes, de todas las universidades, es un inmenso capital social que a todos nos corresponde proteger.

 

         * Marino Tadeo Henao es catedrático de derecho público en las universidades Externado, de los Andes y Esap. Ha publicado numerosos ensayos académicos, y fue procurador auxiliar, director de Focine y del Lacum, Latin American Center for Urban Management o Centro de Pensamiento de Políticas de Infraestructura de Desarrollo de Infraestructura  

 

[1] Como explica John Alirio Pinzón Pinzón: “La reforma tributaria del 2012 también trajo cambios importantes en el impuesto complementario de ganancias ocasionales (…) a partir del año gravable 2013 la tarifa del impuesto a las ganancias ocasionales se unificó en el 10% para toda clase de personas naturales y jurídicas, sujetos pasivos de este impuesto. Con la nueva tarifa, las sociedades y personas naturales extranjeras no residentes se beneficiaron ya que estaban gravadas con el 33%, mientras que a las personas naturales nacionales y extranjeros residentes se les aplicaba el 19, 28 o 33% pero estaban exoneradas por las primeras 1090 UVT” (“El impuesto de ganancias ocasionales a partir de la Ley 1607 del 2012, Revista Impuestos / Legis Nº 188 Mar.-Abr. 2015)